Os Estados Unidos já enfrentaram diversas paralisações federais, os chamados shutdowns, em que parte do governo literalmente “desliga” por falta de orçamento aprovado. Durante esses períodos, serviços públicos são suspensos e centenas de milhares de servidores ficam sem receber salário. Trata-se de um fenômeno quase exclusivo do sistema político norte-americano, decorrente de um impasse entre o Congresso e o Presidente sobre o orçamento federal. Ao longo da história, já aconteceram alguns shutdowns nos EUA. Veja a seguir quais foram os mais relevantes e quanto tempo durou o mais longo da história.
O que é um shutdown e por que acontece?
Um shutdown ocorre quando o Congresso dos EUA não aprova leis orçamentárias ou continuing resolutions (CRs) para financiar o governo a tempo, e o prazo de recursos existentes se esgota. Pela legislação americana, o governo não pode gastar dinheiro sem autorização do Congresso. Portanto, se não há orçamento em vigor, as agências federais devem interromper todas as funções não-essenciais, e grande parte dos servidores federais é colocada em licença não remunerada. Apenas atividades consideradas “essenciais” (controle de tráfego aéreo, segurança nacional, serviços médicos de emergência) continuam operando, ainda que os funcionários trabalhem temporariamente sem remuneração.
Essa regra nem sempre foi aplicada estritamente. Antes dos anos 1980, ocorriam lapsos de financiamento, mas as agências muitas vezes continuavam funcionando normalmente aguardando que o Congresso aprovasse o orçamento retroativamente. Isso mudou após pareceres jurídicos, que determinaram uma interpretação rigorosa da lei: sem verba aprovada, a agência deve suspender operações, exceto nas funções essenciais de proteção à vida e propriedade. Desde então, shutdowns passaram a fazer parte do embate político orçamentário nos EUA, fenômeno pouco comum em outros países, onde a estrutura parlamentar ou leis específicas geralmente evitam a paralisação completa do governo em caso de atraso orçamentário.
Qual o shutdown mais longo da história?
O mais prolongado shutdown já registrado nos EUA ocorreu recentemente, entre 22 de dezembro de 2018 e 25 de janeiro de 2019, durante o primeiro mandato do governo Donald Trump. Foram 35 dias de paralisação parcial, superando todos os recordes anteriores. O impasse teve origem em uma acirrada disputa sobre o financiamento de um muro na fronteira com o México, promessa de campanha de Trump. O presidente exigia que o orçamento incluísse US$ 5,7 bilhões para a construção do muro, mas a oposição no Congresso se recusou a aprovar esses recursos. Sem acordo, expirou em 21 de dezembro o prazo de um CR que mantinha temporariamente os fundos de várias agências, iniciando o shutdown.
Trump, apoiado por aliados conservadores, insistiu que não sancionaria nenhuma lei orçamentária sem a verba do muro. Do outro lado, os democratas permaneciam inflexíveis contra o financiamento da barreira fronteiriça, que consideravam caro e ineficaz. O resultado foi um impasse prolongado: aproximadamente 800 mil funcionários federais ficaram sem pagamento, cerca de metade impedidos de trabalhar (licença forçada) e a outra metade trabalhando sem remuneração, em serviços essenciais. Entre os impactos:
- Parques nacionais foram fechados ou operaram com equipe mínima;
- museus e monumentos em Washington ficaram trancados;
- inspeções alimentares, processamento de reembolsos fiscais e outros serviços federais foram interrompidos ou atrasados.
A pressão pública crescia à medida que os efeitos se espalhavam. Estimativas do Congressional Budget Office (CBO) indicaram um prejuízo considerável à economia, bilhões de dólares em atividades produtivas deixaram de ocorrer durante o período. Diante do desgaste, o presidente Trump anunciou em 25 de janeiro um acordo temporário (sem o dinheiro do muro), para reabrir o governo por três semanas.
Esse acordo encerrou o shutdown mais longo da história. Posteriormente, em fevereiro, o impasse orçamentário foi resolvido por meio de uma lei de gastos que concedeu US$ 1,375 bilhão para barreiras na fronteira, bem abaixo do valor exigido inicialmente.
Outros shutdowns relevantes e seus contextos
Além de 2018-2019, outras paralisações governamentais marcantes ficaram registradas na história recente dos EUA. Abaixo, algumas das mais significativas, todas com duração de pelo menos vários dias.
1995-1996: Confronto de Clinton com o Congresso
Antes de 2019, o recorde de shutdown mais longo pertencia ao embate entre o presidente Bill Clinton e o Congresso dominado pelos republicanos em 1995-1996. Foram dois shutdowns consecutivos naquele ano fiscal, o segundo durando 21 dias (de 16 de dezembro de 1995 a 6 de janeiro de 1996). O confronto girou em torno do plano orçamentário da maioria republicana, liderada pelo então presidente da Câmara, Newt Gingrich, que propunha cortes profundos em programas sociais e outras medidas para equilibrar o orçamento em 7 anos, juntamente com reduções de impostos. Clinton vetou projetos de lei de despesas que, em sua visão, continham cortes “excessivos e inaceitáveis” nessas áreas. Em retaliação, o Congresso republicano se recusou a aprovar fundos temporários, provocando a paralisação como forma de pressionar o Presidente a ceder aos cortes.
Clinton, entretanto, manteve-se firme. Em pronunciamentos enfáticos, acusou os líderes do Congresso de “fechar o governo para forçar seu programa radical” e declarou que não aceitaria “deixar nossos filhos com um legado de negligência” em nome de austeridade fiscal. No primeiro shutdown dessa disputa (de 14 a 19 de novembro de 1995), cerca de 800 mil servidores foram dispensados do trabalho, fechando parques nacionais, museus, passaportes deixaram de ser emitidos, e serviços como coleta de lixo em Washington D.C. foram interrompidos. Uma trégua breve ocorreu, mas as divergências logo retornaram, levando ao segundo shutdown muito mais longo no Natal/Ano Novo de 95-96. Nessa segunda rodada, algumas agências já tinham orçamento aprovado, de modo que aproximadamente 280 mil funcionários foram afetados. Mesmo assim, o impacto foi amplo, turistas encontraram monumentos fechados durante as festas de fim de ano, pedidos de passaporte e benefícios atrasaram e contratos federais ficaram suspensos, prejudicando negócios locais.
Após três semanas de paralisação, a opinião pública majoritariamente culpou o Congresso pelo impasse, e os republicanos recuaram. Clinton emergiu politicamente fortalecido. Um acordo bipartidário foi enfim alcançado para reabrir o governo em janeiro de 1996, prevendo um orçamento mais moderado.
2013: Disputa pelo Obamacare
Em outubro de 2013, ocorreu um shutdown de 16 dias durante o governo do presidente Barack Obama, motivado por conflitos em torno da reforma do sistema de saúde conhecida como Obamacare. Na época, uma facção conservadora no Congresso, condicionou a aprovação do orçamento à revogação ou adiamento da Lei de Cuidados de Saúde Acessíveis (ACA), principal realização legislativa de Obama. Em 1º de outubro de 2013, sem acordo sobre o financiamento, o governo ficou sem verba no início do novo ano fiscal.
Obama e os democratas recusaram terminantemente quaisquer mudanças na lei de saúde via coerção orçamentária. Como resultado, a máquina pública entrou em pausa, aproximadamente 800 mil funcionários federais foram imediatamente colocados em licença não remunerada, no início da paralisação. Serviços federais considerados “não-essenciais” foram suspensos em todo o país. Parques nacionais fecharam suas portas, centros de pesquisa e agências reguladoras pararam suas atividades, e até tratamentos clínicos experimentais financiados pelo governo sofreram interrupção.
Do ponto de vista político, o então presidente adotou uma postura firme. “Os republicanos na Câmara dos Representantes escolheram fechar o governo por causa de uma lei de saúde de que não gostam”, declarou Obama em rede nacional durante a crise. A pressão da opinião pública rapidamente se voltou contra o Congresso. Com as pesquisas indicando que a maioria dos norte-americanos desaprovava usar o fechamento do governo como tática contra o Obamacare, alguns republicanos moderados se juntaram aos democratas para aprovar uma lei orçamentária temporária sem exigir mudanças na saúde. Em 17 de outubro de 2013, o impasse chegou ao fim com a reabertura do governo, sem concessões significativas quanto ao Obamacare, que permaneceu intacto.
Frequência e duração dos shutdowns ao longo das décadas
A tabela a seguir resume os principais shutdowns da história dos EUA que duraram pelo menos 5 dias, indicando as datas de início e término, a duração, o presidente da época e o motivo central do impasse:
| Início/Término | Duração | Presidente | Motivo do Shutdown |
|---|---|---|---|
| 01/10/1976 – 11/10/1976 | 10 dias | Gerald Ford | Atraso na aprovação do orçamento anual (impasse geral no Congresso no final do governo Ford). |
| 01/10/1977 – 13/10/1977 | 12 dias | Jimmy Carter | Disputa sobre gastos sociais, especialmente restrições de financiamento público para abortos (Emenda Hyde). |
| 01/11/1977 – 09/11/1977 | 8 dias | Jimmy Carter | Renovação do impasse sobre verbas de saúde envolvendo cobertura de aborto, não resolvido no acordo anterior. |
| 01/12/1977 – 09/12/1977 | 8 dias | Jimmy Carter | Continuação do embate Congresso–Presidente sobre provisões de financiamento de aborto em leis de orçamento. |
| 01/10/1978 – 18/10/1978 | 18 dias * | Jimmy Carter | Impasse após veto de Carter a gastos de Defesa (porta-aviões nuclear e projetos “anti-inflacionários” para cortar gastos). |
| 01/10/1979 – 12/10/1979 | 11 dias | Jimmy Carter | Atraso na aprovação do orçamento de 1980; divergências sobre aumentos salariais de servidores e financiamento do Medicaid (abortos). |
| 14/11/1995 – 19/11/1995 | 5 dias | Bill Clinton | Conflito sobre redução de gastos e equilíbrio orçamentário; Clinton vs. Congresso republicano (cortes em Medicare, etc.). |
| 16/12/1995 – 06/01/1996 | 21 dias | Bill Clinton | Segundo shutdown na mesma disputa orçamentária de 1995; Congresso insistia em grandes cortes que Clinton considerou inaceitáveis. |
| 01/10/2013 – 17/10/2013 | 16 dias | Barack Obama | Congresso (Câmara republicana) condicionou orçamento a bloquear o Obamacare; impasse na aprovação de verbas federais. |
| 22/12/2018 – 25/01/2019 | 35 dias | Donald Trump | Disputa sobre US$ 5,7 bi para construção de muro na fronteira com México; impasse entre Trump e Congresso (paralisação parcial). |
- O lapso de 1978 (18 dias) é contabilizado como funding gap mais longo daquela era, embora na prática as agências não tenham interrompido totalmente as operações devido às normas vigentes antes de 1980
Como se vê, todas as paralisações prolongadas envolveram atritos políticos sobre temas de grande relevância, seja a alocação de recursos para programas sociais, disputas ideológicas (aborto, saúde pública, imigração) ou estratégias fiscais de longo prazo. Em muitos casos, o presidente e o Congresso estavam controlados por partidos distintos, elevando o acirramento. Os shutdowns mais curtos, por sua vez, tendem a ocorrer por motivos mais técnicos ou de calendário, por exemplo, prazos perdidos por um ou dois dias enquanto se finaliza um acordo de última hora, sem um conflito profundo de políticas por trás.
Por que só os EUA?
Uma pergunta frequente é por que apenas os EUA parecem sofrer com shutdowns. A resposta está nas particularidades do sistema político americano, nos EUA vigora a separação rígida de poderes. O presidente não pode demitir o Congresso nem forçar a aprovação de leis orçamentárias; ao mesmo tempo, o Congresso detém exclusivamente o “poder da bolsa”, decidindo sobre todos os gastos. Se Executivo e Legislativo não chegam a um acordo, não há uma solução automática: o impasse persiste e o financiamento cessa. Além disso, os EUA não possuem por padrão um orçamento plurianual ou autorizações de gastos continuadas, o financiamento é anual e deve ser renovado a cada ano fiscal (ou estendido via CRs). Em muitos outros países, mesmo na ausência de novo orçamento, mecanismos legais asseguram a continuidade temporária da despesa no nível anterior. Nos EUA, porém, a lei proíbe gastar sem aprovação, e após as interpretações de 1980, essa proibição passou a ser levada ao pé da letra.
Em suma, os shutdowns são um produto das checks and balances (freios e contrapesos) da democracia americana, aliados à polarização política. Eles representam momentos em que esses contrapesos entram em choque a ponto de paralisar a máquina pública. Como vimos, tais situações já ocorreram tanto sob governos republicanos quanto democratas, e por motivos variados, mas sempre carregando lições de cautela. Cada shutdown reforça, para políticos e eleitores, os limites de usar a paralisação como tática, a pressão popular contra o impasse tende a crescer exponencialmente a cada dia sem serviços, tornando a estratégia politicamente arriscada.